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浅析社区矫正机构队伍建设
发布时间:2015-09-22 15:46:58    来源:日照经济技术开发区人民法院    
 

浅析社区矫正机构队伍建设

王兴华

社区矫正是将符合社区矫正条件的服刑人员置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正符合现阶段我国经济社会发展要求,符合人民群众对社会和谐稳定的现实需要,是一项符合我国国情的法律制度,但也面临不少困难和问题。笔者认为,强化社区矫正机构队伍建设,健全社区矫正工作机构,迅速建立适合我国国情的社区矫正法律制度,已迫在眉睫

一、我国社区矫正队伍建设存在的主要问题

第一,社区矫正执法能力明显不足。按照现行法律规定和“两院两部”工作要求,社区矫正执法主体是公安机关,工作主体是司法机关,而具体从事社区矫正工作的是街道、乡镇司法所。街道、乡镇司法所作为最基层的工作机构,存在以下问题:一是人员不能完全到位,编制少,一人所的情况非常普遍,开展工作往往力不从心。二是人员大都身兼数职,不能集中精力投入到社区矫正工作,做到专职专人。三是基层司法所尚未明确为执法机关,也没有树立起相应的法律权威,社会认可度较低,部分人员执法专业素质有差距,工作易于陷入被动局面。四是基层司法所归当地政府管理,人、财、物受制于当地,上级司法行政机关没有直接管理和领导功能,对工作缺乏直接的控制权。

第二,社区矫正执法队伍不够稳定。由于司法所力量不足,各地根据当地的实际情况采取多种措施解决社区矫正执法队伍不足问题。但由于许多措施没有形成制度,没有相配套健全的奖励激励机制,许多社区矫正执法人员处于临时抱佛脚的过渡状态,影响了执法队伍的稳定。各方面工作要求多,从优待警措施少,在宏观层面上缺少激励机制,存在干好干坏一个样,干多干少一个样的现象,队伍不稳定在所难免。

第三,社区矫正工作队伍专业化程度不高。社区矫正是刑罚执行工作,工作人员需要相应的专业知识和教育矫正技能,不但具备法律知识,还应当具备丰富的社会经验,一定的管理知识和心理学知识。目前司法所的执法工作者具备一定的法律知识,但普遍缺乏刑罚执行、社会工作、心理干预等方面的知识技能,短期内难以实现社区矫正工作的专门化和专业化,尤其是缺乏基本的刑事执法经验,很难适应开展社区矫正工作的要求。

第四,专职工作者队伍不够稳定。由于目前的法律政策没有对队伍建设作出安排,专职工作者普遍存在工作身份不明确、发展前景不明确、工作报酬较低且地区差异较大的问题。有些地区社工(协管员)工资待遇较低不足千元,没有相应的福利保障,高素质的社工人才留不住,人员流动性大,使社工队伍不稳定,造成了专职工作者队伍稳定性不够,难以留住符合社区矫正持续健康发展要求的专业人才。

第五,志愿者作用发挥不够明显。特别是在广大农村,社区承载功能不强,志愿者资源和志愿服务意识缺乏,社区矫正志愿者主要由村组干部担任,志愿服务带有较强的行政色彩。村组干部作为一线管理人员,承担着多方面工作任务,在社区矫正工作上难以全面兼顾,教育矫正工作往往停留在“登记薄”、“志愿册”上。同时,全国大多数地区社区矫正志愿者培育引导、奖励激励机制尚未形成,造成这支队伍后续发展能力不强,影响了这支队伍作用的发挥。

二、正确认识社区矫正法律制度

  一是要准确界定社区矫正工作的性质。社区矫正与街道、乡镇司法所承担的人民调解,对刑满、解教人员的帮教以及有关的预防犯罪工作有很多相似之处,但二者的性质完全不同。前者是一项严肃的刑事执法工作,后者则是非执法的预防性工作。由于两者的管理有很多相通之处,遵循刑事执行一体化的原则,便于充分利用刑事执法部门的整体资源,提高工作效率。在美国,联邦法务部下设的监狱局分管联邦的监狱和联邦的社区矫正,大部分州均设有矫正局,负责各州的监狱和社区矫正的管理。加拿大社区矫正机构也是矫正局的一个组成部分,联邦矫正局负责对联邦监狱和联邦假释的管理,各省(地区)矫正机关负责对省级监狱和地方社区矫正的管理。交由专门的社区矫正机关管理,这并不否认公安机关与社区矫正机关的密切配合,及时沟通,共同维护社区的稳定。同时需要公安机关对违反监督、考察规定以及重新违法犯罪的社区服刑人员,根据具体情况采取必要的强制措施。

  二是要考虑有利于专业化发展的方向。目前我国社区矫正形式比较单一,缺乏分层分类管理。而在发达国家的社区矫正管理中,有一般的管理、强化的管理和特别的管理。在管理形式上有日报告中心、小组之家、家中监禁、电子控制等。社区矫正工作者承担的任务和需要进行的矫正和服务项目包括:判决前的报告、假释前的报告、家庭的咨询和个人咨询、健康的关心,帮助服刑人员寻找工作、开展针对滥用毒品、酒精的矫治处理项目,对服刑人员的干预性服务,对暴力性罪犯和性罪犯提供特别的服务,提供必要的文化课程、有关预防家庭暴力、如何当好家长、认知技能等课程并提供对有精神障碍、精神缺陷的服刑人员的特别项目,要求服刑人员参与赔偿和社区服务项目等。由此可见,社区矫正工作是一项专业性很强的工作。为了提高工作效率,在美国、加拿大等国家,将社区矫正工作者又分为缓刑官和假释官,目的是针对缓刑和假释对象的不同特点更有效地进行工作。大多数州对警察的入门要求仅需要高中毕业学历,但对社区矫正工作者的一般要求是本科学历,有的州还要求研究生学历。专业要求一般是刑事司法执法、犯罪学、社会学、心理学等方面。 随着我国社区矫正的发展,社区矫正工作的任务也会加重。因此,让街道、乡镇司法所兼管社区矫正工作既不利于专业化的管理,也会出现顾此失彼、力不从心、重蹈公安派出所覆辙的老路。从这种意义上说,社区矫正必须建立一支专业化的高素质的队伍。本着宁缺毋滥的原则,实行公开招聘。

  三是针对我国的国情应允许不同的管理模式,不必强求统一。我国是世界上人口最多的国家,各省、市的经济、政治、文化等方面的发展不平衡,各地社区的成熟度也不尽相同。应该允许各省市采取不尽相同的管理模式,通过试点,总结经验,取长补短,以便在面上推开时有一个最佳的选择。

  四是妥善解决好条块管理的关系。社区矫正在省、直辖市一级究竟是以条为好还是以块为好,即实行垂直领导还是平行领导,这是我国社区矫正管理体制中又一个需要面对的重大问题。由省、直辖市一级来统一管理社区矫正的工作,有利于加强对工作人员的指导和训练,有利于增加工作中的改进和创新的机会,有利于广泛适用新的技术,并可在省市一级的范围内进行专业人员的调动和调整,避免地方保护倾向的影响,通过专业人员的交流,也可在一定程度上减少执法腐败的问题,保持工作中执法的一致性。但在一定程度上可能不利于调动地方的积极性,不利于充分运用地方的资源。赞成由区县(县级市)一级来管理社区矫正的人认为,由区、县(县级市)一级直接管理,由于工作范围小,具有较多的灵活性,能较好地适应自己社区的不同情况,能更好地利用当地的资源,为服刑人员提供更为适当的管理条件。笔者个人倾向采取以条为主以块为辅的模式。理由是社区矫正是一项执法活动,专业性比较强,随着社区矫正范围扩大,越来越多的服刑人员将进入社区,出现问题也会越来越多。因此,省、直辖市一级的社区矫正管理机构需要加强对社区矫正的直接业务指导和专业培训,根据需要不断地调整和充实力量,并可统一进行工作效果的评估和奖惩。但是社区矫正工作的根基是在社区,离不开社区的支持和协调,因此,社区矫正工作者应该积极与社区的政府和有关行政部门取得联系,及时沟通,最大限度地利用社区的资源做好对服刑人员的监管和改造。这种模式的设立,也不致于影响街道、乡镇司法所正常工作的运作。

三、完善社区矫正机构队伍建设的建议

第一,成立区县级社区矫正执行局,优化社区矫正工作机制。我国大多数地区采取在市、区县司法行政机关设立相应的处、科来领导和指导街镇司法所开展社区矫正工作,该机制自首批试点以来运行成效明显,但受基层司法所力量薄弱、人员素质偏低的影响,存在社区矫正工作执行不力执法不严的现象,特别是在对不服管教社区服刑人员司法惩处和社区矫正审前调查工作的执行与拓展上,工作软弱,进展缓慢。因此,从实际出发,加快整合基层矫正执法力量,在区县级设立社区矫正执行局,完善社区矫正工作机制。该执行局可设立训诫谈话、心理咨询等办公室,配备以司法警察和专职工作者为主的工作人员。针对我国目前的机构编制和人员情况,社区矫正执行局可以作为司法行政机关的二级单位,受县级司法局指导和管理,下设监控、执法、心理矫治等直属中队和若干个基层中队,基层中队中队长由乡镇(街道)司法所长担任。

第二,体现刑罚执行性质,建立社区矫正警察队伍。社区矫正工作是国家司法体制和工作机制改革的一项重要内容,在维护社会安全稳定、有效缓解社会冲突、促进和谐社会建设中发挥着日益重要的功能作用,应当得到进一步的重视和加强。从目前普通民众的感受来看,对于警察的认知度和敬畏度要明显的高于司法所的法律工作者。另外,从《警察法》、《刑法》等我国现行法律来看,与罪犯有关的执法活动都设有警察编制,训诫、治安处罚和收监执行等强制措施必须由警察才能行使。为更好地体现刑罚执行性质,应逐步建立一支专门化的非监禁刑罚执行队伍,即社区矫正警察队伍,从而保障社区矫正工作顺利开展。社区矫正警察队伍应具有高于公安警察和司法警察的文化素质,任职条件和考评体系可以参照公安警察进行。

第三,发展与规范并重,建立一支稳定的专职工作者队伍。在执法人员力量不足、变动调整大的情况下,建立一支稳定的专职工作者队伍尤为重要。应研究建立专职工作者队伍发展机制,鼓励适时出台相关政策。针对目前大学毕业生数量多、就业形势严峻的实际,对具有专业知识和特长、愿意从事社区矫正工作的大学生,可以参照村官的做法,设定一定的服务年限,在其服务年限届满参加国家公务员招录时,可以享受与大学生村官或西部志愿者等同的相应待遇。进一步完善专职工作者考核机制,按期对其业务技能、工作情况、廉洁自律等情况进行考察评估,提高专职工作者队伍的工作效能。

第四,采取多种措施培育社会服务市场,鼓励以政府购买社会服务方式提高社区矫正专职队伍素质。公共服务市场化运行是现代社会发展的趋势,采取政府购买服务的方式充实社区矫正专职队伍有诸多好处,既可以节约成本,又可以促进队伍专业化和职业化建设。

第五,优化结构强化激励,切实提高志愿者队伍的效能。志愿者队伍是专业力量的必要补充,是推动安帮、矫正工作社会化的重要角色。针对全国社区矫正志愿者的现状,应加大志愿服务理念的宣传,完善志愿者招募发展机制。除原有招募发展渠道外,可以面向高校、研究机构,吸收更多的专业人员和高校学生参与社区矫正活动。应逐步完善志愿者激励奖励机制,可以考虑逐步建立政府为主导的激励机制,全面客观地评估考核志愿者服务成效。遵循市场经济规律,在倡导弘扬志愿精神的前提下,安排适当的补助或奖励。在乡镇(街道)一级,可设立志愿者之家,为组织志愿者培训、开展志愿者学习交流活动提供平台。同时,建立志愿者人才储备库,为社区矫正不断供应新鲜血液。要招募老党员、老干部、老专家、老模范等志愿者,与社区服刑等高危人员结成“一帮一”、“多助一”的帮扶对子,常年开展帮学、帮教、帮困“三帮”活动,合力创建零犯罪社区(村)。各村(居)设建立安全监管信息员队伍,将社区矫正工作向村(居)延伸,努力形成纵向到底、横向到边的市、县、镇、村四级联动网络,全力夯实社会管理创新基础,切实保障社区矫正工作有效开展。

我国社区矫正制度的发展和完善还需要一个过程,除寄希望国家立法机关为社区矫正提供充分的法律依据外,对于各地区在社区矫正试点工作中取得的成绩和积累的经验应尽快予以推广,使这一制度尽快得到完善。

(作者系本院道交庭庭长)


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